Subsidios personales - Repaso (oct19)

Asignaciones y planes sociales: cómo son las transferencias de dinero del Estado a los hogares

Los cobros por hijo, los programas para desocupados y las pensiones no contributivas son las vías por las cuales se distribuyen recursos fiscales a un grupo de familias; cómo funcionan los esquemas, qué opiniones hay sobre las formas de implementarlos y cómo entran en juego las organizaciones sociales.


Silvia Stang
29 de septiembre de 2019 

Una sociedad con una fuerte y persistente fragmentación, donde la pobreza afecta a más de un tercio de las personas y la informalidad es la condición en la que está inmersa casi la mitad de quienes tienen alguna ocupación laboral. Esa es la realidad de la Argentina detrás del esquema de transferencias de dinero desde el Estado hacia un amplio número de hogares, caracterizados por estar al margen del sistema de seguridad social de la economía formal.

La asignación universal por hijo, que alcanza a casi cuatro millones de chicos y a la que este año se destinan $129.500 millones, y los planes para desocupados, con 450.000 beneficiarios que este mes cobraron $8000, son los sistemas dirigidos a los menores de edad y a los adultos en edad activa. El segundo de esos dos universos es el más frecuentemente puesto bajo la lupa, por la exposición a los juegos clientelares de la política y por la mirada crítica de parte de la población. Qué contraprestaciones debería haber, por ejemplo, es un eje de debate contante. "Pareciera que quienes cobran planes son el problema central del país, cuando en realidad lo son las causas estructurales que llevan a esos ciudadanos a tener planes o a manifestarse en la calle", considera sobre el tema el politólogo y sacerdote jesuita Rodrigo Zarazaga, director del Centro de Investigación y Acción Social (CIAS) .

A los dos grupos mencionados se suma el de las pensiones no contributivas, cobradas por razones como la de llegar a una determinada edad sin aportes jubilatorios, tener una discapacidad, o ser madre de siete o más hijos. Medida en términos de dinero, esta pata de la protección social es la de mayor incidencia: este año los pagos rondarían los $620.000 millones, un monto en el que pesan fuertemente las jubilaciones dadas por moratoria, que no están en su totalidad asignadas a población vulnerable, porque en el gobierno anterior no hubo, para acceder, condiciones referidas a la situación económica.

Los objetivos de asignar ingresos difieren según la edad y la condición de quienes los reciben. La meta que diferentes estudios e incluso políticas concretas plantean para quienes transitan la etapa activa es la inserción en el empleo formal. Meta difícil en un escenario de recesión y alta inflación, que en los últimos tiempos hizo que creciera el número de personas que están en busca de un puesto para mejorar el ingreso familiar.

A continuación, una descripción de los tres universos de pagos sociales y un análisis sobre la forma en la que podría mejorarse su gestión.

Niños y adolescentes
AUH, la prestación social con más destinatarios

De las transferencias directas de dinero desde el Estado a los hogares la que tiene mayor cantidad de destinatarios es la Asignación Universal por Hijo (AUH). Se trata de una política vinculada no solo a la situación de las familias que sufren desempleo, sino también a una realidad muy cercana a la vulnerabilidad y a los bajos ingresos: la informalidad. Si se considera al conjunto de asalariados y cuentapropistas, esa condición afecta a cerca de la mitad de los trabajadores en la Argentina.

La AUH es, en rigor, una de las tres patas del esquema de derivación de recursos a la niñez. Otra es el sistema de asignaciones familiares que abarca a un amplio grupo de trabajadores formales bajo relación de dependencia y monotributistas y, la tercera,la deducción por hijo del impuesto a las ganancias que hacen quienes tienen ingresos medios y altos.

Nacida a fines de 2009, la AUH -que se percibe hasta un límite de cinco menores de edad a cargo- alcanza hoy a casi cuatro millones de hijos de desocupados (incluyendo a quienes cobran planes sociales), trabajadores en negro, monotributistas sociales y personal de servicio doméstico. Desde marzo pasado y hasta noviembre próximo el monto es de $2652 por hijo. Pero esa cifra no es la que llega mensualmente a los hogares; en realidad, lo que se recibe con tal periodicidad es el 80% (hoy por hoy, $2121,60), mientras que el 20% ($530,40) llega en el año siguiente, tras la presentación, en cada caso, de la documentación que demuestre el cumplimiento de las condiciones de asistencia a la escuela y cuidado de la salud.

Para presentar la documentación, el plazo vence el 31 de diciembre del año siguiente al del período por el que hay que informar. "En los últimos años hemos dispuesto la extensión del período, para que, entre el vencimiento original y el último día de la prórroga, el beneficio no quede suspendido", explica Fernanda Reyes, directora general de Proyectos de Niñez, Adolescencia y Juventud en la Anses. La funcionaria agrega que ahora se habilitó la posibilidad de usar la app del organismo previsional para subir los datos y que, además, hay acuerdos con provincias que dan información proveniente de sus sistemas de salud y educación, lo cual simplifica el trámite.

"Hay que esperar aún para ver si la app funciona en términos de lograr que baje la cantidad de suspensiones", dice Gala Díaz Langou, investigadora del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), que en 2018 participó de la elaboración de un trabajo con recomendaciones para mejorar el sistema y, entre ellas, estaba la de desburocratizar.

Reyes dice que en los últimos años se avanzó en identificar datos referidos a chicos que estaban fuera de toda asignación. A eso se sumó la incorporación, en 2016, de algo más de un millón de hijos de monotributistas, no a la AUH sino al sistema formal de asignaciones familiares. Sin embargo, el número de menores por los que se percibe esta última prestación vinculada a la economía formal cayó en 2018 y también este año, en gran medida por la recesión.

En cuanto al monto de la AUH, José Fiorito, coordinador del Programa de Protección Social del Cippec, considera que debería redefinirse en función de un parámetro: el costo de la canasta básica alimentaria para un niño. "Además, creemos que la actualización debería hacerse más en tiempo real y no con un rezago de seis meses respecto de la inflación que se toma en cuenta, tal como ocurre hoy", agrega.

El valor de la prestación mensual equivale hoy a alrededor de 60% del costo de la canasta básica alimentaria para un adulto varón, según datos del Indec. Pero para el caso de los chicos de 0 a 17 años, el organismo de estadística estima que el costo de los alimentos que deberían consumir para cubrir sus necesidades calóricas más básicas es, dependiendo de la edad y el género, de entre 28% y 104% en comparación con el correspondiente a un adulto.

Para la actualización del monto, la AUH se rige por la ley de movilidad previsional, que prevé subas trimestrales. Para hacer el cálculo y determinar el porcentaje de aumento de cada período, se observa lo que ocurrió con las variables de la fórmula (inflación y salarios) seis meses atrás, es decir que existe un rezago significativo. Eso hace que en un escenario de inflación al alza, como pasó en varios meses de este año, se pierda poder adquisitivo.

Solo en el caso de la AUH y por una medida de excepción, en marzo de este año se otorgó, a modo de adelanto, una suba de 46%, el porcentaje que, según se proyectó en ese momento, acumularía la movilidad este año al sumarse los cuatro aumentos dispuestos por ley (marzo, junio, septiembre y diciembre). Finalmente, la suma acumulativa de las recomposiciones dará 51%, lo que llevará a que haya un ajuste de la asignación en el mes de diciembre.

"Los hogares no dejan de ser pobres por la AUH -concluye el economista Oscar Cetrángolo, investigador y docente en la UBA y el Conicet-. En algún momento el monto debería acercarse al cumplimiento de esa meta, pero eso depende de las posibilidades presupuestarias. Y la puja entre los conceptos de pago a cargo del Estado es compleja".

En edad laboral
Planes, la ayuda dirigida a desocupados

¿Pensar en un proyecto para desarrollar algo a futuro? ¿O cobrar mes a mes un ingreso para subsistir? En una sociedad ampliamente fragmentada, la expresión "tener un plan" puede significar una u otra cosa, según quién se ubique frente a las preguntas. Tema que gana visibilidad en tiempos de crecientes manifestaciones callejeras, los planes del Estado dirigidos a desocupados alcanzan a unas 450.000 personas, según lo informado por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social.

La gestión macrista agrupó lo otorgado en dos grandes programas. Uno es Hacemos Futuro (depende de la Secretaría de Economía Social y absorbió a los anteriores Argentina Trabaja y Ellas Hacen), con casi 250.000 beneficiarios. El otro, el Salario Social Complementario, cobrado por unas 200.000 personas, se puso en marcha a partir de la ley de emergencia social de 2016.

Esa norma dispuso la participación de organizaciones sociales en la asignación del plan, al crear un consejo que le reserva tres sillas a sus dirigentes y que, entre sus funciones, tiene la de promover "los criterios de elegibilidad y priorización" para acceder al programa de ingresos. Formal e informalmente, el Gobierno mantuvo diálogos con varias organizaciones, de las cuales tres tomaron el rol de acercar beneficiarios: la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular, Barrios de Pie y la Corriente Clasista Combativa.

El monto de la prestación, que se paga por depósito bancario, tiene vinculación con el salario mínimo. Este mes es de $8000 y en octubre subirá a $8500. En Hacemos Futuro la condición para estar es terminar los estudios secundarios o capacitarse para un oficio. Desde el Gobierno señalan que la línea implementada para llamar por situaciones de amenazas o intimidaciones en relación al cobro de planes recibió 3345 denuncias y consultas y que 100 casos se derivaron al ámbito judicial.

¿Es realista pensar en los planes como puente al empleo? En 2017 el Gobierno anunció el programa Empalme, por el cual las empresas que contratan a quienes cobran planes se ven beneficiadas con un menor costo, porque el Estado paga por un tiempo un subsidio, que se toma a cuenta del salario. Según datos presentados por el jefe de Gabinete en el Congreso, en dos años (hasta abril) 11.089 personas fueron incluidas en ese esquema. A eso se suman otras estrategias de inserción con incentivos de la Secretaría de Empleo: "En 2018 y en lo que va de 2019, esos programas (incluyendo el Empalme) alcanzaron a 18.600 personas", dicen en esa dependencia.

Según entiende el diputado Daniel Arroyo, quien está en las filas del Frente de Todos y es referente en políticas sociales, "lo que explica el bajo impacto del plan Empalme es que lo lanzaron en un contexto de caída de la actividad y que no lo orientaron hacia determinados sectores productivos".

Arroyo sostiene que las organizaciones sociales son parte de la solución, "porque asisten, encaran procesos productivos y dan visibilidad a los más pobres". Entre las acciones que propone contra la desocupación están una masificación de créditos no bancarios a tasas bajas para compra de herramientas, y la creación de una red de tutores que ayuden a pasar de un plan a un empleo.

La gestión actual lanzó un sistema de créditos de la Anses y otorgó $500 millones, a través de la Comisión Nacional de Microcrédito, a entidades que prestan a emprendedores vulnerables.

"Empleo mínimo" es el nombre que le da el sociólogo Agustín Salvia a las tareas que podrían vincularse a los planes, a manera de contraprestación y de puente hacia el trabajo formal. "Hay que recuperar que se hagan actividades como contraparte; pueden ser trabajos comunitarios, de cuidado de personas", dice quien está a cargo del Observatorio de la Deuda Social de la UCA.

Pero, ¿no podría ocurrir que se ocupen puestos en los que debería haber alguien cobrando al menos el salario mínimo y con todos los derechos laborales? Salvia responde que deben tomarse resguardos para que eso no pase. "Por ejemplo -explica-, no se trata de reemplazar al portero de una escuela, pero sí de ponerle un asistente, alguien que se vaya preparando y que pueda ocupar un puesto así al haber una vacante".

Según Salvia, más allá de un contexto en el que se creen empleos, un plan como el Empalme necesita de otras condiciones para funcionar: algunas de contexto (la existencia de centros de primera infancia, por ejemplo) y otras personales: "De la inactividad absoluta no se puede ir a un empleo formal", advierte. Como una línea de acción concreta, considera positiva la reciente creación del Servicio Cívico Voluntario en Valores, que prevé talleres para jóvenes vulnerables. "La preparación allí recibida podría ser canalizada en esos 'empleos mínimos', que generarían capital humano y social entre los más pobres", dice.

"Sin los planes sociales el país ya estaría sumido en el caos, y por eso el gobierno los mantuvo -define el investigador, sacerdote jesuita y doctor en Ciencias Políticas Rodrigo Zarazaga-. Pero son un mero paliativo frente a la pobreza estructural. Una sociedad que no produce empleo de calidad está destinada a los planes. Y una nación de planes no tiene futuro".

Pensiones sin aportes
Cobrar por edad, por siete hijos o más o por discapacidad

El alcance que tiene la Asignación Universal por Hijo es una señal de la cantidad de chicos que viven en estado de vulnerabilidad. Los planes sociales reflejan la realidad del desempleo y el empleo precario. Y la magnitud de los pagos hechos a quienes no hicieron los aportes necesarios para la jubilación es la manera en que la fragmentación social se refleja en la población de mayor edad.

En el universo de pensiones no contributivas hay, en rigor, tres grupos: las vinculadas a la edad, las otorgadas por discapacidad para el trabajo y las que tienen que ver con situaciones como la de ser madre de siete o más hijos.

En 2006, durante el gobierno de Néstor Kirchner y por efecto de la reglamentación de una ley de los 90 (y no por un plan diseñado por los funcionarios de entonces), comenzaron a otorgarse prestaciones jubilatorias por moratoria. El mecanismo inicial dispuso que las personas declararan que habían sido trabajadores autónomos pero que no habían hecho los aportes (o que se sí habían pagado pero en forma insuficiente como para poder jubilarse, si es que así había ocurrido); el Estado otorgaba un plan de pago de la deuda con un subsidio implícito de tal magnitud que hacía posible afrontar la obligación. Por varios años las prestaciones se otorgaron sin importar la situación socioeconómica, por lo cual -si bien no fueron mayoría- accedieron personas con alto patrimonio.

De las prestaciones actuales del sistema jubilatorio y según datos aportados por la Anses, 3.637.873 se obtuvieron vía moratoria: algunas de las personas alcanzadas no tenían aportes previos y otras sí los tenían pero no llegaban a los 30 años requeridos por la ley para acceder a la jubilación. Este grupo de jubilados es hoy mayor que el de los que aportaron regularmente, aunque los pagos correspondientes a estos últimos implican un monto superior, dado que el promedio de los haberes es más alto. Así, los cobros de quienes hicieron todos los aportes sumarán más de $840.000 millones este año, mientras que los de quienes adhirieron a la moratoria acumularán $550.000 millones, según los datos de la Anses.

Las moratorias llevaron a una tasa de cobertura de la población de 65 años y más, superior al 95% (es la proporción de adultos de esas edades que cobran un ingreso). La posibilidad de acceder hoy sigue vigente, pero para un grupo de casos muy limitado.

Como reemplazo al sistema de moratorias, la ley 27.260 creó en 2016 la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), que hoy llega a 132.000 personas. Se cobra el 80% del haber mínimo y, para acceder, tanto varones como mujeres deben tener al menos 65 años (en el régimen contributivo la edad jubilatoria femenina se mantiene en 60 años). Además, hay que pasar una evaluación socioeconómica, una condición que no regía en un primer momento, sino que fue agregada después.

"La moratoria es una salida de emergencia, pero acá se hizo recurrente y se lesionó la lógica previsional", analiza Oscar Cetrángolo, docente e investigador en la UBA y el Conicet, quien considera que, hacia adelante, habría que separar las prestaciones contributivas de las no contributivas y de las "semicontributivas" (muchas de las dadas por moratoria), para determinar qué podría pagar el Estado. El financiamiento del total de prestaciones (con y sin moratoria) requiere hoy, casi por partes iguales, de los aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores, y de una parte de la recaudación impositiva.

"La PUAM es más razonable y efectiva que la moratoria", evalúa Rafael Rofman, economista del Banco Mundial y líder del Programa de esa institución para la Argentina, Paraguay y Uruguay que, entre otros temas, contempla la protección social. Agrega que un aspecto a corregir es la falta de progresividad de la PUAM, porque, según entiende, debería tenerse en cuenta la cantidad de aportes en cada caso (hoy el pago es el mismo para quien no contribuyó nunca que para quien aportó, por ejemplo, 10 o 15 años).

Otro capítulo de las pensiones no contributivas y, en este caso no vinculadas necesariamente a la pobreza, es el de las otorgadas por invalidez para el trabajo. Hoy hay 1.041.864 en curso de pago, algo menos de las que había en 2015, cuando habían llegado a 1.065.025 tras un alto crecimiento en seis años: en 2009 eran 309.711. En la Anses señalan que, como hubo fallos judiciales contrarios a la revisión hacia atrás que quiso hacer el Gobierno, no se llegó a conclusiones de cómo ocurrió aquel incremento de casos.

En tanto, el número de pensiones a madres de siete hijos o más pasó de 209.128 a 309.399 en la última década. La asignación equivale a una jubilación mínima y este mes es de $12.937. Es un ingreso inferior al que le llega a una familia con cinco o seis hijos, que percibe el monto tope de la AUH (cinco prestaciones de $2652). Pero la pensión de las madres tiene una característica que la diferencia de las otras asignaciones: es vitalicia y se sigue cobrando siempre, más allá de la edad de los hijos o de si alguno fallece. La razón es que es una prestación para la mujer y no para los chicos y, una vez que ellos son grandes, ella ya lo será también como poder insertarse en el mercado laboral.

Por: Silvia Stang