Joseph Stiglitz y la necesidad de un estado de derecho para la deuda soberana
jueves, 18 de junio de 2015
Joseph Stiglitz y Martin Guzman, Project Syndicate
Los gobiernos a veces tienen que reestructurar sus deudas. De lo contrario, la estabilidad económica y política de un país puede verse amenazada. Pero, en ausencia de un estado de derecho a nivel internacional para resolver las moratorias soberanas, el mundo paga un precio más alto del que debería para tales reestructuraciones. El resultado es un mercado de deuda soberana que funciona deficientemente, marcado por disensos innecesarios y demoras costosas en el abordaje de problemas cuando estos surgen.
Nos enfrentamos a recordatorios de esta situación, una y otra vez. En Argentina, son las batallas que libran las autoridades con un pequeño número de “inversores” (los llamados fondos buitres) que ponen en peligro la reestructuración de la totalidad de la deuda que fue acordada – voluntariamente – por una abrumadora mayoría de los acreedores del país. En Grecia, la mayor parte de los fondos de “rescate” de los programas temporales de “asistencia” se asignan para pagos a acreedores existentes, mientras que se obliga al país a adherirse a políticas de austeridad que han contribuido poderosamente a la disminución del 25% del PIB y han dejado a su población en peor situación. En Ucrania, las posibles ramificaciones políticas de las dificultades con la deuda soberana son enormes.
Por lo tanto, la pregunta sobre cómo gestionar la reestructuración de la deuda soberana – para reducir la deuda a niveles que sean sostenibles – es más apremiante que nunca. El sistema actual confía demasiado en las “virtudes” de los mercados. De manera general, las disputas no se resuelven sobre la base de reglas que garantizan una resolución justa, sino que se resuelven mediante la negociación entre desiguales, en la que los ricos y poderosos suelen imponer su voluntad a los demás. Generalmente, los resultados consiguientes no sólo son desiguales, sino que también son ineficientes.
Aquellos que afirman que el sistema funciona bien, encuadran a casos como los de Argentina dentro de las excepciones. La mayoría de las veces, según lo que ellos afirman, el sistema funciona óptimamente. Lo que ellos quieren decir, por supuesto, es que los países débiles por lo general se subyugan. Sin embargo, cuando esto ocurre, ¿cuál es el costo para sus ciudadanos?, ¿cuán bien funcionan las reestructuraciones?, ¿se ha logrado establecer al país en una trayectoria sostenible en cuanto a su deuda? Con demasiada frecuencia, debido a que los defensores del statu quo no se formulan estas preguntas, las crisis de la deuda ocurren una tras otra.
La reestructuración de la deuda de Grecia en el año 2012 es un ejemplo de ello. El país actuó de acuerdo con las “reglas” de los mercados financieros y se las arregló para finalizar la reestructuración rápidamente; sin embargo, el acuerdo fue malo y no ayudó a que la economía se recupere. Tres años más tarde, Grecia necesita urgentemente una nueva reestructuración.
Los deudores en dificultades necesitan un nuevo comienzo. Las sanciones excesivas llevan a juegos de suma negativa, en los que el deudor no puede recuperarse y los acreedores no se benefician de una mayor capacidad de pago que trae consigo una recuperación.
La ausencia de un estado de derecho para la reestructuración de la deuda retrasa nuevos comienzos y puede conducir al caos. Es por eso que ningún gobierno deja a la suerte de las fuerzas del mercado la reestructuración de las deudas internas. Todos los gobiernos han llegado a la conclusión de que los “remedios contractuales” simplemente no son suficientes. En lugar de ello, promulgaron leyes de quiebra que proporcionan normas básicas para la negociación entre acreedores y deudores, promoviendo así la eficiencia y la equidad.
Las reestructuraciones de deuda soberana son aún más complicadas que una quiebra interna, ya que están plagadas por problemas de múltiples jurisdicciones, demandantes tanto implícitos como explícitos, y activos mal definidos a los cuales los demandantes pueden recurrir. Por esta razón creemos que la aseveración de algunos – incluyéndose entre ellos al Tesoro de Estados Unidos – sobre que no existe una necesidad de un estado de derecho a nivel internacional es tan sorprendente.
Sin lugar a duda, puede que no sea posible establecer un código internacional sobre quiebra que sea total; pero, sí se puede alcanzar un consenso sobre muchos temas. Por ejemplo, un nuevo marco debería incluir cláusulas que prevén aplazamientos de litigios mientras se lleven a cabo reestructuraciones, limitándose así el ámbito para que se desarrollen conductas perturbadoraspor parte de los fondos buitre.
También debería contener provisiones para situaciones de atrasos en préstamos: los prestamistas que estén dispuestos a otorgar créditos a un país que atraviesa por una reestructuración recibirían tratamiento prioritario. Tales prestamistas tendrían, por lo tanto, un incentivo para proporcionar a los países recursos frescos, cuando dichos países más los necesitan.
También debería haber un acuerdo sobre que ningún país puede renunciar a sus derechos básicos. No puede haber una renuncia voluntaria de la inmunidad soberana, de la misma forma que ninguna persona puede venderse a sí misma como esclavo. Asimismo, debería haber límites relativos a la medida en la que un gobierno democrático puede comprometer de manera vinculante a los gobiernos posteriores.
Lo antedicho es particularmente importante debido a la tendencia que tienen los mercados financieros en cuanto a inducir a políticos miopes para que aflojen las restricciones presupuestarias actuales, o para que se realicen préstamos, a expensas de las generaciones futuras, a gobiernos que son patentemente corruptos, tal como ocurrió en el caso del ya derrotado régimen de Yanukóvich en Ucrania. Dicha limitación mejoraría el funcionamiento de los mercados de deuda soberana al inducir a una mayor investigación previa o due diligence con respecto a la actividad crediticia.
Un marco de “leyes blandas”, que contenga estas características y que sea implementado a través de una comisión de supervisión que actúe como mediadora y supervisora del proceso de reestructuración, podría resolver algunas de las ineficiencias e injusticias de hoy en día. Sin embargo, si el marco debe ser consensual, su aplicación no debería basarse en una institución que esté ligada de manera demasiado estrecha con uno u otro lado del mercado.
Esto significa que la regulación de la reestructuración de la deuda soberana no puede tener su sede en el Fondo Monetario Internacional, institución que está vinculada de manera demasiado estrecha con los acreedores (además, esta institución es también acreedora por cuenta propia). Para minimizar la posibilidad de conflictos de intereses, el marco podría ser implementado por las Naciones Unidas, una institución más representativa que está liderando iniciativas en este tema, o por una nueva institución mundial, tal como ya se sugirió en el Informe Stiglitz sobre Reformas del Sistema Monetario y Financiero Internacional.
La crisis en Europa es sólo el ejemplo más reciente de los altos costos – para acreedores y deudores por igual – que conlleva la ausencia de un estado de derecho a nivel internacional para resolver las crisis de deudas soberanas. Tales crisis seguirán ocurriendo. Si la globalización va a funcionar para todos los países, las reglas para la actividad crediticia soberana deben cambiar. Las modestas reformas que proponemos se constituyen en el punto de partida correcto.
Joseph Stiglitz y Martin Guzman, Project Syndicate
Nos enfrentamos a recordatorios de esta situación, una y otra vez. En Argentina, son las batallas que libran las autoridades con un pequeño número de “inversores” (los llamados fondos buitres) que ponen en peligro la reestructuración de la totalidad de la deuda que fue acordada – voluntariamente – por una abrumadora mayoría de los acreedores del país. En Grecia, la mayor parte de los fondos de “rescate” de los programas temporales de “asistencia” se asignan para pagos a acreedores existentes, mientras que se obliga al país a adherirse a políticas de austeridad que han contribuido poderosamente a la disminución del 25% del PIB y han dejado a su población en peor situación. En Ucrania, las posibles ramificaciones políticas de las dificultades con la deuda soberana son enormes.
Por lo tanto, la pregunta sobre cómo gestionar la reestructuración de la deuda soberana – para reducir la deuda a niveles que sean sostenibles – es más apremiante que nunca. El sistema actual confía demasiado en las “virtudes” de los mercados. De manera general, las disputas no se resuelven sobre la base de reglas que garantizan una resolución justa, sino que se resuelven mediante la negociación entre desiguales, en la que los ricos y poderosos suelen imponer su voluntad a los demás. Generalmente, los resultados consiguientes no sólo son desiguales, sino que también son ineficientes.
Aquellos que afirman que el sistema funciona bien, encuadran a casos como los de Argentina dentro de las excepciones. La mayoría de las veces, según lo que ellos afirman, el sistema funciona óptimamente. Lo que ellos quieren decir, por supuesto, es que los países débiles por lo general se subyugan. Sin embargo, cuando esto ocurre, ¿cuál es el costo para sus ciudadanos?, ¿cuán bien funcionan las reestructuraciones?, ¿se ha logrado establecer al país en una trayectoria sostenible en cuanto a su deuda? Con demasiada frecuencia, debido a que los defensores del statu quo no se formulan estas preguntas, las crisis de la deuda ocurren una tras otra.
La reestructuración de la deuda de Grecia en el año 2012 es un ejemplo de ello. El país actuó de acuerdo con las “reglas” de los mercados financieros y se las arregló para finalizar la reestructuración rápidamente; sin embargo, el acuerdo fue malo y no ayudó a que la economía se recupere. Tres años más tarde, Grecia necesita urgentemente una nueva reestructuración.
Los deudores en dificultades necesitan un nuevo comienzo. Las sanciones excesivas llevan a juegos de suma negativa, en los que el deudor no puede recuperarse y los acreedores no se benefician de una mayor capacidad de pago que trae consigo una recuperación.
La ausencia de un estado de derecho para la reestructuración de la deuda retrasa nuevos comienzos y puede conducir al caos. Es por eso que ningún gobierno deja a la suerte de las fuerzas del mercado la reestructuración de las deudas internas. Todos los gobiernos han llegado a la conclusión de que los “remedios contractuales” simplemente no son suficientes. En lugar de ello, promulgaron leyes de quiebra que proporcionan normas básicas para la negociación entre acreedores y deudores, promoviendo así la eficiencia y la equidad.
Las reestructuraciones de deuda soberana son aún más complicadas que una quiebra interna, ya que están plagadas por problemas de múltiples jurisdicciones, demandantes tanto implícitos como explícitos, y activos mal definidos a los cuales los demandantes pueden recurrir. Por esta razón creemos que la aseveración de algunos – incluyéndose entre ellos al Tesoro de Estados Unidos – sobre que no existe una necesidad de un estado de derecho a nivel internacional es tan sorprendente.
Sin lugar a duda, puede que no sea posible establecer un código internacional sobre quiebra que sea total; pero, sí se puede alcanzar un consenso sobre muchos temas. Por ejemplo, un nuevo marco debería incluir cláusulas que prevén aplazamientos de litigios mientras se lleven a cabo reestructuraciones, limitándose así el ámbito para que se desarrollen conductas perturbadoraspor parte de los fondos buitre.
También debería contener provisiones para situaciones de atrasos en préstamos: los prestamistas que estén dispuestos a otorgar créditos a un país que atraviesa por una reestructuración recibirían tratamiento prioritario. Tales prestamistas tendrían, por lo tanto, un incentivo para proporcionar a los países recursos frescos, cuando dichos países más los necesitan.
También debería haber un acuerdo sobre que ningún país puede renunciar a sus derechos básicos. No puede haber una renuncia voluntaria de la inmunidad soberana, de la misma forma que ninguna persona puede venderse a sí misma como esclavo. Asimismo, debería haber límites relativos a la medida en la que un gobierno democrático puede comprometer de manera vinculante a los gobiernos posteriores.
Lo antedicho es particularmente importante debido a la tendencia que tienen los mercados financieros en cuanto a inducir a políticos miopes para que aflojen las restricciones presupuestarias actuales, o para que se realicen préstamos, a expensas de las generaciones futuras, a gobiernos que son patentemente corruptos, tal como ocurrió en el caso del ya derrotado régimen de Yanukóvich en Ucrania. Dicha limitación mejoraría el funcionamiento de los mercados de deuda soberana al inducir a una mayor investigación previa o due diligence con respecto a la actividad crediticia.
Un marco de “leyes blandas”, que contenga estas características y que sea implementado a través de una comisión de supervisión que actúe como mediadora y supervisora del proceso de reestructuración, podría resolver algunas de las ineficiencias e injusticias de hoy en día. Sin embargo, si el marco debe ser consensual, su aplicación no debería basarse en una institución que esté ligada de manera demasiado estrecha con uno u otro lado del mercado.
Esto significa que la regulación de la reestructuración de la deuda soberana no puede tener su sede en el Fondo Monetario Internacional, institución que está vinculada de manera demasiado estrecha con los acreedores (además, esta institución es también acreedora por cuenta propia). Para minimizar la posibilidad de conflictos de intereses, el marco podría ser implementado por las Naciones Unidas, una institución más representativa que está liderando iniciativas en este tema, o por una nueva institución mundial, tal como ya se sugirió en el Informe Stiglitz sobre Reformas del Sistema Monetario y Financiero Internacional.
La crisis en Europa es sólo el ejemplo más reciente de los altos costos – para acreedores y deudores por igual – que conlleva la ausencia de un estado de derecho a nivel internacional para resolver las crisis de deudas soberanas. Tales crisis seguirán ocurriendo. Si la globalización va a funcionar para todos los países, las reglas para la actividad crediticia soberana deben cambiar. Las modestas reformas que proponemos se constituyen en el punto de partida correcto.
